近日，中共中央、國(guó)務院印發(fā)《關于構建數據基礎制度更好(hǎo)發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），是我國(guó)數據要素化邁出的關鍵、堅實一步，具有重大的裡(lǐ)程碑意義。

發(fā)展數字經(jīng)濟，核心就(jiù)是在萬物數字化、數據化的基礎上，充分挖掘釋放蘊藏在數據中的價值。數據的開(kāi)發(fā)和應用能(néng)力已經(jīng)成(chéng)爲一個國(guó)家、地區或組織綜合競争力的關鍵指标。數據價值的發(fā)揮依賴于多源（元）數據的融合碰撞和數據的共享流通，數據隻有動起(qǐ)來、用起(qǐ)來才能(néng)産生價值、發(fā)揮作用。而數據在其全生命周期的每個環節上又涉及衆多利益相關者，隻有充分發(fā)揮各環節利益相關者的積極性、全面(miàn)保障各環節利益相關者的權益，方能(néng)實現數據價值的最大化，形成(chéng)健康的數字經(jīng)濟生态。

當前，數據要素化是一個國(guó)際性難題，尚處探索階段。一方面(miàn)，數據相比傳統的生産要素，具有獨有的特征，如獲得的非競争性、使用的非排他性（或非獨占性）、價值的非耗竭性、源頭的非稀缺性等。由于這(zhè)些特殊性質，數據作爲生産要素在涉及産權、流通、共享、定價、使用、獲益、安全和隐私保護等方面(miàn)，不僅存在制度障礙，還(hái)缺少有效技術支撐。

另一方面(miàn)，數據要素化是將(jiāng)數據确立爲重要生産要素，并通過(guò)各類手段讓其參與社會(huì)生産經(jīng)營活動的過(guò)程，又可分爲遞進(jìn)的三個層次：一是資源化，即認識數據的資源屬性，這(zhè)是數據價值釋放的前提。當前，數據作爲基礎性戰略性資源已得到廣泛共識；二是資産化，即在法律上确立數據的資産屬性，這(zhè)是要素價值得以保障的根本。作爲資産，必然涉及産權，然而，數據的産權及其确權正是當前争議較大的議題，傳統要素産權的經(jīng)濟實體性、産權可分離性和流動獨立性，對(duì)數據要素而言并不完全适用，由于參與主體多，權屬關系複雜，在現有法律體系框架下難以有效解決數據的确權問題；三是資本化，即實現數據的資本屬性，這(zhè)是要素價值得以釋放并創造新價值的途徑。當前，數據的流通共享障礙重重，數據的定價和收益分配無章可循，數據平台的虹吸效應、壟斷行爲帶來稅收侵蝕、收益失序等問題，有礙于數字經(jīng)濟生态的形成(chéng)。顯然，數據要素化不能(néng)因循既有制度體系，既需要理論創新，也需要實踐探索。

在我國(guó)，實施國(guó)家大數據戰略，建設數字中國(guó)，發(fā)展數字經(jīng)濟已成(chéng)爲國(guó)家戰略選擇。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關于堅持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能(néng)力現代化若幹重大問題的決定》首次將(jiāng)數據列爲生産要素，國(guó)務院印發(fā)的《“十四五”數字經(jīng)濟發(fā)展規劃》提出強化高質量數據要素供給、加快數據要素市場化流通、創新數據要素開(kāi)發(fā)利用機制等重點任務舉措，《中共中央 國(guó)務院關于加快建設全國(guó)統一大市場的意見》指出要“打造統一的要素和資源市場，加快培育數據要素市場，建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開(kāi)放共享、安全認證等基礎制度和标準規範”。

近日印發(fā)的《意見》更是系統地、有針對(duì)性地爲我國(guó)今後(hòu)一段時(shí)期内數據要素化明晰了制度指引，指明了前進(jìn)方向(xiàng)，對(duì)于充分發(fā)揮數據要素價值、加快培育壯大數據要素市場、做強做優做大數字經(jīng)濟無疑具有更加重大的指導意義。

《意見》從數據基礎制度構建視角，以數據産權、流通交易、收益分配、安全治理四個方面(miàn)爲重點，給出了及時(shí)的、關鍵的指導意見。《意見》提出，建立保障權益、合規使用的數據産權制度，涉及數據産權的結構性分置制度，公共數據、企業數據、個人信息數據的确權授權機制，以及數據要素各參與方的合法權益保護機制等；建立合規高效、場内外結合的數據要素流通和交易制度，涉及數據的全流程合規和監管規則體系，規範高效的數據交易場所，數據要素流通和交易服務生态，數據安全合規有序的跨境流動機制等；建立體現效率、促進(jìn)公平的數據要素收益分配制度，包括由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制和政府對(duì)數據要素收益分配的引導調節作用；建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度，涉及政府的數據治理機制，企業的數據治理責任，以及社會(huì)力量多方參與的協同治理等。《意見》從多個層次、多個維度給出了數據要素市場化的路徑機制，綜合統籌數字經(jīng)濟發(fā)展和數據安全保障、制度優勢下的頂層規劃和市場機制的配置調節、頂層框架基本規範和足夠的創新探索空間等，爲推動數據要素高效有序流通與公平競争，建設統一有序開(kāi)放的數據要素市場，構建安全發(fā)展共生繁榮的數字經(jīng)濟生态打下了良好(hǎo)基礎。

《意見》具有三個重要特色：

凸顯了發(fā)展導向(xiàng)。《意見》以“做強做優做大數字經(jīng)濟”爲基調，以“堅持共享共用、釋放價值紅利”“強化優質供給、促進(jìn)合規流通”“深化開(kāi)放合作、實現互利共赢”爲原則，明确了促進(jìn)發(fā)展的鮮明主導向(xiàng)。如，探索數據産權結構性分置制度，淡化了數據的“所有權”，更多強調“持有權、加工使用權、經(jīng)營權”等，這(zhè)對(duì)在當前缺乏共識情況下，擱置争議，構建有效高效的數據産權運行機制，明晰在數據生産、流通、使用過(guò)程中各參與方的合法權利，最大化數據價值的釋放，提供了可行途徑和方案。在流通交易方面(miàn)，強調“在使用中流通、場内場外相結合”“有序發(fā)展跨境流通和交易”，探索“公共數據有償使用政府指導定價”和“企業、個人數據市場自主定價”結合的價格機制。在收益分配方面(miàn)，明确要“擴大數據要素市場化配置範圍和按價值貢獻參與分配渠道(dào)，完善數據要素收益的再分配調節機制”，有利于在保障基本權益前提下，鼓勵發(fā)揮各參與方積極性，并盡可能(néng)最大化各參與方收益。

有利于可操作性。《意見》雖然定位于宏觀指導，但是在不少方面(miàn)已具備實際可操作性。如，數據産權的結構性分置框架和不同類别數據的分類分級确權授權制度，個人授權前提下的數據采集、持有、托管和使用，數據交易場所的構建規範等。

留足了創新空間。《意見》給出了數據基礎制度的頂層框架設計，同時(shí)，對(duì)一些當前未決問題也留下了進(jìn)一步創新探索的空間，如“探索數據資産入表新模式”“探索建立數據跨境分類分級管理機制與合作新途徑”等。此外，《意見》也明确要“積極鼓勵試驗探索”“堅持頂層設計與基層探索結合”，鼓勵支持先行先試，引導推動技術和産業應用創新，并建立創新容錯機制。

總體看，《意見》的出台，爲我國(guó)促進(jìn)數據要素化的相關制度建設奠定了基礎，發(fā)出了動員令。後(hòu)續需要各部門、地方政府、行業聯盟、企事(shì)業機構等在《意見》給出的指導和框架下，加大實踐、創新和探索，爲制度的建立健全添磚加瓦、貢獻智慧、經(jīng)驗乃至教訓。數據制度建設是一項系統工程，尚在起(qǐ)步探索期，仍有較長(cháng)的路要走。制度體系構建需要做好(hǎo)頂層設計，更需要留足創新探索空間。

（作者：中國(guó)科學(xué)院院士 梅宏）

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來源：經(jīng)濟日報